浅谈非政府组织在完善艾滋病预防控制社会机制中的作用

（中国疾病预防控制中心，北京，100050）
 

艾滋病在我国已进入迅速增长期，流行病学分析表明，目前我国有艾滋病病毒感染者约84万人，其中，艾滋病病人约8万例。如果不能采取很好的预防措施，艾滋病病毒感染人数还将继续增加。
 

笔者认为，面对我国艾滋病预防控制的严峻形势，当务之急是尽快建立一整套完善的社会机制，进行有效的社会动员，以统一认识、集中力量、合理分工，尽快遏止艾滋病迅速增长的势头。而在完善的社会机制中，如何发挥非政府组织的作用是当前值得探讨的重要课题。

一、社会机制、非政府组织的基本概念
 

（一）社会机制的构成要素
 

“机制”一词最初用于描述自然科学领域的问题，是指自然系统的机构构成和工作关系。当人们把社会看作一个系统来认识的时候，社会机制便用于对社会结构及其相互关系的描述了。社会机制因素从经济、政治和精神三个方面规定了社会结构的基本形式，决定了一个社会的基本性质。所谓社会机制指能确保社会各方面维持正常运转所需要的一整套固定的组织、程序和关系。[1]
 

不同的社会发展时期具有特定的社会机制，当前，我国社会正处于经济、政治和精神三方面的转型期，经济改革的初期，人们认识到社会运转仅靠政府起作用具有一定局限性，容易发生“政府失灵”现象，于是提出了引入市场机制，使政府这支“看得见的手”和市场这支“看不见的手”共同协调其作用。但随着社会的发展，人们又发现“市场失灵”现象，为解决此问题，国际上通常又引入了第三个机制，即“非政府组织”。如果说，政府运用国家机制代表国家力量，企业运用市场机制作为代表市场力量，非政府组织则代表民间力量；如果说政府是社会的第一部门，企业作为营利组织是社会的第二部门，那么非政府组织就构成了第三部门，即非营利部门，它主要通过志愿的形式为人们提供公益性服务。[2][3]

（二）民间组织的内涵

国际上，“非政府组织（non-government organization，NGO）”又称为“民间组织”（civil organization）、民间社会（civil society,或译公民社会、市民社会）”、“非营利组织（non-profit organization，NPO）”、“社会团体（civil society organization）”，我国将“非政府组织”分为“社会团体、基金会和民办非企业单位”三大类。学者指出，NGO和NPO这两个概念都是中国近年从西方引进的，是从两个角度来说明民间组织的性质，对他们的内涵和外延以及概念的解释目前还没有形成共识性的看法。许多美国人喜欢用NPO一词；而包括联合国的各种文件在内，在其它许多国家的官方文件里使用最多的仍然是NGO一词。

（三）我国非政府组织的发展基础

我国政府在90年代通过以“小政府、大社会”为目标的机构改革和职能转变，为民间组织的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源，更多更具体的职能转移给社会组织，如行业协会、基金会、学会等，这一切都大力推动了中国非政府组织的发展。

非政府组织是人们追求社会可持续发展的一种新兴的、有效的、不可或缺的组织形式，是实现公众参与的一种有效的、不可或缺的组织方式，为解决“市场失灵”和“政府失灵”的问题提供了新的可能。

在经济市场化和社会多元化的进程中，我国公民参与的热情越来越高，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来。随着经济和社会的改革，自上而下的人为的行政限制越来越减少，公民通过各种形式参与经济、社会乃至政治过程的机会越来越多、热情越来越高，从而为中国非政府组织的发展奠定重要的文化基础。

进入1990年代后，中国的社会结构发生了重大变化，把原先由企业和政府承担的社会责任下放到社会，越来越多的非赢利性组织应运而生。1989年中国青少年基金会推出希望工程，中华环保基金、中华慈善总会则分别于1993年和1994年相继成立。截止2002年底，全国经民政部门登记的社会团体已达13.3万个，基金会1268个，民办非企业单位11.1万个，涉及教育、卫生、体育、社会福利等多个领域。[4]
 

（四）我国非政府组织发挥作用的方式
 

一般来说，政府对宏观经济与社会发展，负有最高责任；而非政府组织将公众组织起来，其注意力偏重在微观方面，它能或可能做的比政府更好。因而，政府与非政府组织两者应密切衔接，配合起来，以最小的代价和付出，取得最大的效率和效果。

现代政府的决策程序性强，在社会转型期，在公益事业、突发事件及社会成员利益维护方面有许多工作是政府无暇具体、细致顾及的，政府的反应往往比较迟缓。而非政府组织没有那种严格的程序，往往能机动地深入社会的基层领域了解情况、反映情况，传递政府的意愿，面对突发性的社会事件能很快地作出反应。这些工作可以在一定程度上消解我们加速市场化进程或者全球化进程中的种种政府功能不足。
 

政府用于社会发展方面的资金经常显得不足，非政府组织能够通过社会捐助，动员社会各方面资源参与社会发展，帮助政府解决一些容易被忽略的边缘问题，尤其是针对人力薄弱的某些部门，以及遭遇困难的脆弱群体等，对社会与经济的发展起了很好的促进与平衡作用。
     企业总是选择有利可图的事情，而在社会福利、教育培训、医疗保健、社区服务、生态环境、科学技术、文化艺术、国际合作、宗教等各社会公共领域、公益事业，一般来说利润很低或没有利润，肯定会有一些被市场遗忘的角落，导致社会公共产品的市场失灵。对社会来说，这些领域的投入是十分必要的，需要有企业之外，可能是政府，或者是政府之外的力量来投入。[5]

二、国际非政府组织在艾滋病预防控制中的工作
 

（一）联合国艾滋病规划署与非政府组织的合作[6]

联合国艾滋病规划署（UNAIDS）非常重视与非政府组织的合作，在其重要的文件《联合国艾滋病规划署与非政府组织》中，将非政府组织称为“社会团体”和“民间组织”，特指那些“与艾滋病病毒感染者、病人及受艾滋病影响的人们以及这些人的组织，现在或将来从事艾滋病防治工作的非政府组织，宗教组织，还有在发展、人权、教育和卫生领域正在或将致力于预防艾滋病病毒感染和减轻这种流行对个人、家庭和社区的影响的国际非政府组织”。
 

在管理决策方面，联合国艾滋病规划署由项目协调董事会管理，由来自全世界所有地区的22个政府代表组成，联合国艾滋病规划署的7个发起组织（联合国儿童基金会、联合国开发计划署、联合国人口基金会、联合国禁毒署、联合国科教文组织、世界卫生组织、世界银行）也派代表参加，同时，有5位非政府组织的代表参加。它在成立之初就承诺促进社会团体的参与，是联合国中第一批将社会团体纳入该董事会的，在日内瓦还设立了非政府组织联络办公室。
 

联合国艾滋病规划署试图通过三种功能来扩展艾滋病预防控制工作，即促进、最佳实践和倡导作用。在每一种作用中，无论是世界层面、地区层面还是国家层面，联合国艾滋病规划署都与各种社会团体建立了密切的合作关系。
 

联合国艾滋病规划署还通过广泛的工作人员招募，吸收了许多来自社会团体的专门人才，目前，其在日内瓦的工作人员中大约有20%有显著的非政府组织工作经历。

（二）国际社会对艾滋病问题的决议重视非政府组织的作用

艾滋病问题一直是国际社会非常关注的重点和热点，仅1999年来，国际社会就对艾滋病问题作出了12项承诺，尤其是2001年6月，联合国大会艾滋病特别会议（UNGASS）隆重举行，来自189个国家的政府签署了《关于艾滋病病毒/艾滋病问题发承诺宣言：全球危机—全球行动》。

该决议把非政府组织称为“民间组织、民间社会、基金会、人道主义组织、非正规部门、私营部门等”，103节内容中有19节涉及有关的内容，其中，在发挥作用方面，提出“确认艾滋病病毒感染者/艾滋病患者、青年人和民间社会行动者在解决艾滋病病毒/艾滋病各方面问题的特殊作用和重大贡献，并认识到他们对方案制定、规划、执行和评价的充分介入和参与对制定艾滋病病毒/艾滋病的有效对策至关重要。”；在领导方面，提出“各国政府防治艾滋病病毒/艾滋病工作的领导至关重要，应以民间社会、商业界和私营部门的充分、积极参与作为补充。”；在预防方面，提出“到2005年，在公营、私营和非正规工作部门建立并执行预防和护理方案，从而加强在工作环境中对艾滋病病毒/艾滋病采取的对策，并采取措施为艾滋病病毒感染者/艾滋病患者提供支持性工作环境。”；在药物治疗方面，提出“探讨能否同非政府组织和其它有关伙伴协作，开发并实施全球药价自愿监测及报告制度，以期使人们能更公平地得到必需药品”。
 

三、我国艾滋病预防控制中的非政府组织[7]
 

（一）有关非政府组织构成情况
 

自从1985年我国发现第一例艾滋病感染者后，全社会对艾滋病预防控制的重视不断提高，民间组织发挥的作用越来越大。在政府的领导下，我国成功地举办了三届非政府组织预防控制艾滋病工作联席会议，通过这种形式，目前参与的民间组织大约有40个，主要有几类，一是政府举办的人民团体，如中华全国妇女联合会、中国共产主义青年团中央委员会、中华全国总工会、中国红十字总会等，二是协会，如，中国性病艾滋病防治协会及其艾滋病工作网络、中国药物滥用防治协会、中国计划生育协会、中国健康教育协会、中国防痨协会、中国输血协会、中国优生优育协会、以及北京、上海、浙江、广东、湖南、四川、青岛、新疆、江西和云南等地性病艾滋病防治协会等，三是学会，如中华医学会、中华预防医学会、中华护理学会、中国人口学会、中国性学会、中国警察学会、中国关心下一代工作委员会专家委员会、中国卫生经济学会、中华预防医学会国境卫生检疫专业委员会等，四是医疗机构或感染者举办的艾滋病感染者/病人的关怀组织，如北京地坛医院的“红丝带之家”、北京佑安医院的“爱心家园”、北京红枫妇女心理咨询服务中心、北京红树林支持项目、广州“爱之关怀”、云南“爱咨家”等，五是基金会，中国预防性病艾滋病基金会是我国唯一以艾滋病预防控制为宗旨的基金会，中国青少年发展基金会、中国青年报、桂林乳胶厂联合发起并创立了“中国青少年预防艾滋病公益基金”。
 

（二）非政府组织发挥的作用
 

我国非政府组织预防控制艾滋病工作联席会由中国性病艾滋病防治协会承办，自1996年举办首届以来已形成一种制度，目标是按照政府制定的战略规划，充分发挥各组织系统和管理机制的优势，加强非政府组织间的工作联系和交流，为政府制定方针、政策提供信息和依据。
 

在2003年1月举办的第三届联席会议上，根据当前我国艾滋病防治形势的需要，在达成共识的基础上，经联席会代表讨论，原则通过了“中国非政府组织预防与控制艾滋病共同行动准则（以下简称“行动准则”）”，作为今后我国非政府组织贯彻《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》和《中国遏制与防治艾滋病行动计划（2001-2005年）》，参与防治艾滋病工作的共同行动纲领，以便发挥更大的作用。“行动准则”提出了八个方面的内容，即积极协助政府、充分发挥优势、坚持深入基层、坚决反对歧视、大力推广经验、开拓筹资渠道、开展相互合作、加强自身建设。
 

在各级政府的领导和支持下，非政府组织发挥独立性、灵活性、公益性等特点，在艾滋病预防控制的政策倡导、宣传教育、行为干预、治疗关怀等领域参与了许多有益的工作。在近期我国和国际组织联合发布的《中国艾滋病防治联合评估报告》中，列专门内容高度评价了非政府组织发挥的作用。
 

2003年3月28日，由中国预防性病艾滋病基金会发起组织了以“互相关爱·共享生命”为主体的大型慈善公益活动--“121联合行动计划”，得到了31个部级单位和8个社会团体，41家主流媒体及众多国际组织积极参与，联合行动由政府领导的，多组织、多部门、多行业联合参与、共同支持，在22位院士联名倡议、艾滋病公益宣传、劝募活动、咨询热线、公益广告、讲座、孤儿救助、益演晚会、表彰奖励等方面做了大量工作，得到了社会各界积极响应与大力支持，截止2003年12月1日，共收到491.8314万元捐款和价值491万元的药品物资，总计982.8314万元。“121联合行动计划”被中国国际公共关系协会评为2003年十大公关事件，是唯一入选的公益活动，这是我国非政府组织支持参与艾滋病预防控制事业的典型事例。

四、对非政府组织防治艾滋病工作的建议
 

正视我国艾滋病流行发展的严峻形势，分析我国非政府组织的现状，为了有效、及时控制艾滋病对我国造成的严重危害，笔者从完善社会机制的角度对非政府组织提出以下建议：

（一）把握社会机制发展方向，积极面对机遇和挑战
 

在社会机制不断建立完善的形势下，在社会“第一部门”、“第二部门”不断发展的前提下，“第三部门”的痕迹渗透到了社会生活的各个角落。因此，有人惊呼我们已置身于一场全球性的“社团革命”之中，美国霍普金斯大学教授萨拉蒙说：“历史将证明这场革命对２０世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于１９世纪后期的世界的重要性”。

在我国加快市场经济体制建设的过程中，非政府组织的发展遇到了前所未有的机遇和挑战，我国民政部正配合国务院法制办修订《社会团体登记管理条》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理办法》，努力探索非政府组织双重管理体制、组织联席会议制度、组织发展规划、信息公开制度、评估制度、诚信制度、财税制度、自律机制和政府购买(资助)非政府组织服务等等管理机制和制度。
 

建议全国从事艾滋病预防控制的非政府组织工作联席会应该每年定期举行，使之成为各非政府组织在艾滋病预防控制领域相互联系、协调的有效机制，提高工作的目的性、组织性和全局性。
 

（二）完善自身组织建设，提高管理和专业素质
 

我国广大非政府组织的从业人员普遍数量不够、素质不齐、专职不多，管理上多处于经验管理的初级阶段，秘书长为日常管理负责人，理事会、董事会等监督机构还没有真正发挥作用，为了适应社会发展和国家对非政府组织管理的需要，各非政府组织应充分认识到紧迫感，将自身建设尽快纳入议事日程，要大力培训民间组织负责人、财务人员等从业者，提高他们的政治素质、法律意识和业务水平。

对于艾滋病防治领域的专业而言，非政府组织在项目管理、社会动员、调查分析、宣传教育等方面的知识、技能仍然欠缺，2003年1月由澳大利亚国际发展署资助了我国非政府组织参与世界银行贷款卫生九项目艾滋病性病防治项目评估培训班，仅有非政府组织的代表及项目管理人员30余人参加了培训，远远不能满足需要。建议像这样的培训活动能更多地进行。
 

按照国内外的成功经验，非政府组织必须要建立一致比较稳定的、经过训练的自愿者队伍，才能将公益事业有放大效应、确保工作能深入到社会的最基层。在这方面，香港的非政府组织吸收、培养大量“义工”队伍的做法值得内地借鉴。
 

（三）主动开辟筹资渠道，建立社会公信度
 

在我国，政府的投入仍然是许多非政府组织目前活动经费的主要来源，但政府的能力毕竟有限，为求得非政府组织在艾滋病预防控制中发挥更大的作用，必须积极向社会筹措更多的资金。虽然由于社会还没有树立起企业慈善捐助的普遍风尚和一系列配套的鼓励措施，相比之下，向国内企业筹资没有向国外机构这么容易，但是“121联合行动”的实践启示我们，只要积极努力，在国内的募捐仍然是大有可为的。
 

非政府组织在社会筹资的立足主要靠公信度，良好的公信度首先来自严格的自律，其次来自政府的管理、监督，第三是媒体监督，第四是捐款者本人监督，要逐步增加资金使用的透明度，规范资金使用，严禁私分财产、偷税漏税等现象发生。
 

（五）开展国际交流，扩大国际影响
 

近年来，我国非政府组织与国际社会开展艾滋病预防控制的合作越来越多，在资金和技术的支持方面取得了显著的成绩，但不可否认，在主动对外交流与扩大影响方面仍然不足，如编制的印刷资料、网页资料普遍没有翻印成外文，参加国际会议时以听和观摩为主，历次世界艾滋病大会中的非政府组织展览、论坛少有中国大陆非政府组织的独立展台或会场。2003年1月14日，由美国参议员福瑞斯特、前驻中国大使芮效俭先生和美国前卫生部长萨立温博士率领的美国代表团在京与我国非政府组织就艾滋病问题展开了座谈，建议我国非政府组织积极面对国际社会，在艾滋病领域交流中发挥更大的作用。
 

（六）开展可持续的活动，发挥社会稳压器作用

由于多方面的限制，目前我国的非政府组织的艾滋病防治工作缺乏长远规划，着眼点还限于近期和单一的活动。建议各组织应立足与当地和组织本身的特点，照准位置，深入、持久地开展一些长期滚动性项目，形成“品牌公益效应”，为社会提供“拳头公共产品”，保证工作的最终效果。
 

在艾滋病感染者/病人、艾滋病孤儿及其他亲属的关怀救助方面，非政府组织有着得天独厚的优势，这既能减缓他们的病痛，又能传递社会的关心和帮助，还能收集群众的意见和反映，对于稳定社会有着不可估量的作用。建议艾滋病感染高发区的非政府组织在政府开展药物治疗工作同时，及时配合组织社会关怀和救助的工作。